Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht erlässt folgende 1. Die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer wird mit Wirkung zum 01. Juli 2019 auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags erhöht. 2. Die unter Ziffer 1 genannte Quote muss ab dem 01. Juli 2020 zur Berechnung des institutsspezifischen antizyklischen Kapitalpuffers angewendet werden. 3. Die Allgemeinverfügung richtet sich an Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b des Gesetzes über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz – KWG ) sowie an Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10d Absatz 1 Satz 1 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 9c und 9e KWG genannten Unternehmen sowie die in § 2 Absatz 9g und 9h KWG genannten Unternehmen unter den dort genannten Voraussetzungen. 4. Die Allgemeinverfügung gilt an dem auf die Veröffentlichung folgenden Tag als bekannt gegeben. Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/36/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen ( CRD IV-Umsetzungsgesetz) wurde die Regelung des § 10d KWG zum antizyklischen Kapitalpuffer mit Wirkung zum 01. Januar 2014 eingeführt. Hiermit wurden Vorgaben der Artikel 130, 135 bis 140 der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG Text von Bedeutung für den EWR (Capital Requirements Directive - CRD ) in deutsches Recht umgesetzt. Am 18. Juni 2014 hat der Europäische Ausschuss für Systemrisiken eine Empfehlung zu Orientierungen zur Festlegung der Quote für den antizyklischen Kapitalpuffer erlassen (ESRB/2014/1). Im Jahr 2015 haben die Deutsche Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (im Folgenden: Bundesanstalt) unter dem Titel „Der antizyklische Kapitalpuffer in Deutschland – Analytischer Rahmen zur Bestimmung einer angemessenen inländischen Pufferquote“ (im Folgenden: Methodenpapier) unter Berücksichtigung der Empfehlung ESRB/2014/1 ein Methodenpapier zur Bestimmung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers veröffentlicht. Dieses Methodenpapier sieht zur Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zunächst die Berechnung eines Puffer-Richtwerts vor, der auf der Abweichung des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum Bruttoinlandsprodukt (Kredite- BIP -Verhältnis) vom langfristigen Trend basiert und in der Regel größer null ist, wenn das Kredite- BIP -Verhältnis mehr als zwei Prozentpunkte vom langfristigen Trend abweicht. Der Puffer-Richtwert kann hierbei unterschiedlich berechnet werden. Zum einen besteht die Möglichkeit, den Puffer-Richtwert nach der standardisierten Methode zu berechnen. Dies entspricht einem Vorschlag des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS ) zur Berechnung der Abweichung des Kredite- BIP -Verhältnisses vom langfristigen Trend (Kredit/BIP-Lücke, vgl. auch die Definition in Abschnitt 2 1. 1. d) ESRB/2014/1). Daneben kann der Puffer-Richtwert auch nach der in dem Methodenpapier näher beschriebenen nationalen Methode berechnet werden, die sich durch einen engeren Kreditbegriff und einer Anpassung der Umrechnungsformel für den Pufferrichtwert von der standardisierten Methode unterscheidet. Die nationale Methode zeigt dabei vorteilhaftere Ergebnisse als die standardisierte Methode ( vgl. S. 18 f. des Methodenpapiers). Der Puffer-Richtwert bildet nach dem Methodenpapier als „regelbasierte Komponente“ einen Indikator für die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers, führt jedoch nicht zu einer mechanischen Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. Die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers erfolgt in einer Gesamtschau, in der neben dem Puffer-Richtwert unterstützende Indikatoren berücksichtigt werden, die wichtige Aspekte der Finanzstabilität erfassen, sowie gegebenenfalls weitere Informationen. Mit Wirkung zum 01. Januar 2016 hat die Bundesanstalt die Quote für den inländischen antizyklischen Kapitalpuffer auf 0 Prozent festgesetzt. Hierzu wird auf die Allgemeinverfügung betreffend die Festlegung der Quote für den Antizyklischen Kapitalpuffer gemäß § 10d Absatz 3 Satz 2 Kreditwesengesetz (KWG) vom 28. Dezember 2015, Geschäftszeichen BA 51-AZB 1130-2015/0009, verwiesen. Diese Quote wird seitdem entsprechend den Vorgaben des § 10d Absatz 3 Satz 2 KWG vierteljährlich bewertet. Bei der Bewertung berücksichtigt die Bundesanstalt Abweichungen des Verhältnisses der Kredite zum Bruttoinlandsprodukt von seinem langfristigen Trend und etwaige Empfehlungen des Ausschusses für Finanzstabilität (§ 10d Absatz 3 Satz 3 KWG ). Zum dritten Quartal betrug der nach Maßgabe des § 33 Absatz 1 der Verordnung zur angemessenen Eigenmittelausstattung von Instituten, Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischten Finanzholding-Gruppen (Solvabilitätsverordnung – SolvV) und des Methodenpapiers berechnete Puffer-Richtwert 0 Prozent. Die dem Puffer-Richtwert zugrundeliegende Kredit/BIP-Lücke hat sich seit dem zweiten Quartal 2018 wie folgt entwickelt (Angabe in Prozentpunkten): Die Kredit/BIP-Lücke nach der nationalen Methode liegt auf Basis der letzten vorliegenden Zahlen für das erste Quartal 2019 damit bei einem Wert von -0,22 Prozentpunkten.1 Die Kredit/BIP-Lücke hat sich nach -0,85 Prozentpunkten im vierten Quartal 2018 und -1,43 Prozentpunkten im dritten Quartal 2018 in Richtung der Auslöseschwelle bewegt. Nach der standardisierten Methode (basierend auf dem Vorschlag aus den Orientierungen des BCBS zur Berechnung der Kredit/BIP-Lücke) ergibt sich für das letzte verfügbare Quartal eine Kredit/BIP-Lücke von 0,57 Prozentpunkten (viertes Quartal 2018) nach -0,98 Prozentpunkten im dritten Quartal 2018. Die längerfristige Entwicklung der Kredit/BIP-Lücken nach nationaler und standardisierter Methode stellt sich wie folgt dar: Die Abbildung zeigt die Kredit/BIP- Lücke nach der nationalen und der standardisierten Methode. Die Auslöseschwelle beschreibt den Wert, ab der in der Regel ein positiver Pufferrichtwert folgen würde.BaFin Diese Abbildung zeigt, dass trotz der Unterschiede bei der Berechnung der Kredit/BIP-Lücke nach der standardisierten und der nationalen Methode im Detail die Entwicklung ähnlich verläuft und sich der Trend in beiden Fällen regelmäßig deckt. Am 17. Mai 2019 hat der Internationale Währungsfonds eine Abschlusserklärung zu seiner „2019 Article IV Mission“ veröffentlicht. Hierin kommt er zu dem Schluss, dass in Deutschland zyklische systemische Risiken bestehen und empfiehlt die Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers, um die Widerstandsfähigkeit des Bankensystems zu stärken.2 In der Ausschusssitzung vom 27. Mai 2019 hat der Ausschuss für Finanzstabilität darüber hinaus folgende Empfehlung verabschiedet: Dieser Empfehlung liegt eine Analyse und Bewertung der Risikolage für das deutsche Bankensystem des Ausschusses für Finanzstabilität mit dem Ergebnis zugrunde, dass zyklische systemische Risiken bestehen, welche die Finanzstabilität in Deutschland beeinträchtigen können. In der Erläuterung zur Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität wird zu den Hintergründen der Empfehlung im Detail ausgeführt (die Fußnoten aus der Empfehlung wurden jeweils in eckigen Klammern im Fließtext ergänzt): Die Bundesanstalt stimmt den Ausführungen in der Erläuterung zur Empfehlung zu und macht sich diese zu eigen. Zu der Entwicklung der Kredit/BIP-Lücken und den unterstützenden Indikatoren liegen der Bundesanstalt neuere Daten vor, als die in der Erläuterung zur Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität genannten. Die jeweils neusten Zahlen sind auf der Internetseite der Bundesanstalt veröffentlicht. Die Bundesanstalt hat die Ausführungen des Ausschusses für Finanzstabilität zum zyklischen Systemrisiko auf Plausibilität und möglichst hohe Aktualität hin überprüft und insgesamt für richtig eingestuft. Dabei sind die einzelnen Aspekte grundlegend überprüft und hinterfragt worden und auf ihre Richtigkeit und korrekte Zusammenführung der Argumente geachtet worden. Darüber hinaus hat die Bundesanstalt auf Grundlage der aktuellsten Datenlieferung der Deutschen Bundesbank zum antizyklischen Kapitalpuffer die weitere Gültigkeit der Risikoeinschätzung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 überprüft. Die Risikoeinschätzung erachtet die Bundesanstalt für weiterhin richtig. Ergänzend hat die Bundesanstalt die möglichen Auswirkungen aus der Einführung des antizyklischen Kapitalpuffers auf die Kapitalausstattung der Institute analysiert auf Grundlage der COREP -Meldungen zum 31. Dezember 2018. In der Gesamtschau ergibt sich für den deutschen Bankensektor eine zusätzliche Kapitalanforderung durch einen deutschen antizyklischen Kapitalpuffer von 5,3 Mrd. €. Dabei divergiert die institutsindividuelle Belastung zwischen 0,02 Prozentpunkten und 0,25 Prozentpunkten der Gesamtkapitalanforderungen. Insgesamt ist die Maßnahme für den Bankensektor gut darstellbar. Zu der beabsichtigten Allgemeinverfügung hat die Bundesanstalt vom 11. Juni 2019 bis zum 25. Juni 2019 ein Anhörungsverfahren durchgeführt, in dem sie den betroffenen Instituten Gelegenheit gegeben hat, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Die Anhörung wurde am 11. Juni 2019 auf der Internetseite der Bundesanstalt veröffentlicht. Zur Anhörung sind Stellungnahmen eingegangen. Aus den Stellungnahmen ergab sich insbesondere folgendes Vorbringen: Die konjunkturelle Lage sei ungünstiger, als vom Ausschuss für Finanzstabilität dargestellt, die Aktivierung des antizyklischen Kapitalpuffers komme damit zu spät. Ein Aufbau systemischer Risiken habe darüber hinaus nicht in dem vom Ausschuss für Finanzstabilität geschilderten Umfang stattgefunden. Und die Widerstandsfähigkeit des Bankensystems sei besser als vom Ausschuss für Finanzstabilität unterstellt. Im Detail wird kritisiert, dass die konjunkturelle Lage weiter fortgeschritten sei, als vom Ausschuss für Finanzstabilität angenommen, und die Einführung eines antizyklischen Kapitalpuffers damit potentiell prozyklisch wirke. Darüber hinaus wird angeführt, dass bereits die Eigenmittelzielkennziffer (Pillar 2 Guidance – P2G) positive Auswirkungen auf die Finanzstabilität habe, da diese auf alle Institute angewendet werde. Ein tatsächliches „zyklisches“ Atmen der Eigenkapitalanforderungen sei auch mit dem antizyklischen Kapitalpuffer nicht gewährleistet, da hiermit Eigenkapitalanforderungen in einer Stresssituation nicht gesenkt werden könnten. Die Bundesanstalt habe ferner die Ergebnisse einer von der Bundesanstalt und der Deutschen Bundesbank durchgeführten Umfrage zu Kreditvergabestandards abwarten müssen, bevor sie die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers erhöht. Es bestünden auch keine Zinsrisiken, die eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers rechtfertigten. Die Ausführungen zur Schockabsorptionsfähigkeit seien rein hypothetischer Natur und seien nicht belegt. Schließlich wird angeführt, die regelgeleitete Komponente der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers – die Kredit/BIP-Lücke – indiziere keine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. Die Voraussetzungen für die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags liegen vor. 1. Voraussetzung für die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers nach § 10d Absatz 3 Satz 2 KWG ist das Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos. Dies ergibt sich nicht explizit aus den nationalen Regelungen, sondern aus der Auslegung der Regelungen im KWG und in der SolvV . Die Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers richtet sich nach § 10d Absatz 3 Satz 2 KWG , § 33 Absatz 1 SolvV . Danach berücksichtigt die Bundesanstalt bei der Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers die Abweichung des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum langfristigen Trend und etwaige Empfehlungen des Ausschusses für Finanzstabilität. Daneben berücksichtigt die Bundesanstalt gemäß § 7d KWG , § 33 Absatz 2 SolvV Empfehlungen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken. Explizite weitere Vorgaben zur Bestimmung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers enthalten die nationalen Regelungen nicht. Die Auslegung des nationalen Rechts unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben legt das Tatbestandsmerkmal „zyklische Systemrisiko“ offen. Die nationalen Regelungen zum antizyklischen Kapitalpuffer setzen die Vorgaben aus Artikel 130, 135 bis 140 CRD um, welche wiederum auf Vorgaben aus Vorschriften des Basler Ausschusses der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich („Basel III“) basieren.3 Hintergrund der Regelungen ist die Annahme, dass durch exzessives Kreditwachstum systemweite Risiken entstehen können. Folgt der Phase exzessiven Kreditwachstums ein Abschwung, können im Bankensektor hohe Verluste entstehen, die den Banksektor destabilisieren können. Diesem Risiko sollte begegnet werden, indem Banken einen antizyklischen Kapitalpuffer aufbauen, den sie in Krisenzeiten abschmelzen können.4 Nähere Bestimmungen zur Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers enthält Artikel 136 CRD , der daher bei der Beantwortung der Frage maßgeblich ist, welche Voraussetzungen für die Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers vorliegen müssen. Artikel 136 Absatz 3 Buchstabe a) bis c) CRD sieht vor, dass zur Festsetzung der Quote des antizyklischen Kapitalpuffers drei Punkte berücksichtigt werden: Die Formulierung „andere“ Variablen in Artikel 136 Absatz 3 Buchstabe c) CRD zeigt, dass der europäische Normgeber den Puffer-Richtwert als Unterfall der wesentlichen Variable zur Abwendung des zyklischen Systemrisikos ansieht. Damit ist das „zyklische Systemrisiko“ der Oberbegriff. Unter Berücksichtigung der europarechtlichen Vorgaben und der Entstehungsgeschichte müssen auch die nationalen Regelungen dahingehend ausgelegt werden, dass das zyklische Systemrisiko maßgeblich für die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ist. 2. Ein solches zyklisches Systemrisiko liegt vor. a. Der Begriff „zyklisches Systemrisiko“ ist gesetzlich nicht explizit definiert, bezeichnet aber nach dem Vorgesagten das Risiko einer Störung des Finanzsystems mit möglicherweise schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft, die auf einer zyklischen Komponente beruht ( z.B. wirtschaftlicher Abschwung). Gemäß Artikel 3 Absatz 1 Nr. 10 CRD bezeichnet der Begriff „Systemrisiko“ „das Risiko einer Störung des Finanzsystems mit möglicherweise schwerwiegenden negativen Auswirkungen auf das Finanzsystem und die Realwirtschaft“. Hinzukommen muss ein zyklischer Bezug der in der CRD nicht näher definiert wird. Eine Auslegung des Begriffs ergibt allerdings, dass ein Systemrisiko dann ein zyklisches Systemrisiko ist, wenn sich die Risiken aufgrund einer zyklischen Komponente wie beispielsweise einem wirtschaftlichen Abschwung realisieren können. Denn der antizyklische Kapitalpuffer dient dazu, in Zeiten wirtschaftlichen Wachstums eine ausreichende Eigenmittelbasis zu bilden, die in schwierigen Zeiten die Absorption von Verlusten ermöglicht.5 Ein übermäßiges Kreditwachstum ist dabei keine zwingende Voraussetzung für das Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos. Zwar soll der antizyklische Kapitalpuffer dem Risiko, das ein übermäßiges Kreditwachstum für den Bankensektor mit sich bringt, angemessen Rechnung tragen.6 Zudem bauen sich gerade in Phasen übermäßigen Kreditwachstums zyklische Systemrisiken auf, da ein Wirtschaftsabschwung in diesen Fällen zu erheblichen Verlusten im Bankensektor führen und negative Rückkopplungseffekte auslösen kann.7 Das Vorliegen eines übermäßigen Kreditwachstums ist daher nach den Erfahrungen in der Vergangenheit ein guter Indikator für ein zyklisches Systemrisiko. Da dieser Indikator jedoch der Berechnung des Puffer-Richtwerts zugrunde liegt und daneben weitere Faktoren berücksichtigt werden sollen, die wesentlich sind, um das zyklische Systemrisiko abzuwenden, ist es nicht alleine maßgeblich. b. Das zyklische Systemrisiko wird auf Grundlage des unter I. beschriebenen Methodenpapiers der Deutschen Bundesbank und der Bundesanstalt ermittelt. Die Entscheidung über die Festsetzung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers basiert danach auf der Analyse verschiedener Indikatoren. Hauptindikator ist die Entwicklung der Kredit/BIP-Lücke, das heißt, die Abweichung des Verhältnisses Kreditvergabe zum Bruttoinlandsprodukt von seinem langfristigen Trend. Zusätzlich wird eine Reihe weiterer unterstützender Indikatoren zur Bewertung des zyklischen systemischen Risikos herangezogen. Schließlich können weitere Informationen berücksichtigt werden, etwa quantitative und qualitative Markt- und bankaufsichtliche Informationen sowie Erkenntnisse aus Stresstests. Die Festsetzung der Höhe der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers erfolgt schließlich nach Würdigung der Gesamtschau. aa) Die gemäß § 10d Absatz 3 Satz 3 KWG zu berücksichtigenden Abweichungen des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum langfristigen Trend indizieren bei einer isolierten Einzelbetrachtung kein für eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ausreichendes zyklisches Systemrisiko. Wie oben dargestellt schließt sich die Kredit/BIP-Lücke seit einiger Zeit kontinuierlich. Lag sie im zweiten Quartal 2018 noch bei -2,00 Prozentpunkten, ist sie bis zum ersten Quartal 2019 auf -0,22 Prozentpunkte gestiegen. Zwar kann die Kredit/BIP-Lücke grundsätzlich ein zyklisches Systemrisiko indizieren (arg. e. Artikel 136 Absatz 3 Buchstabe c) CRD , vgl. oben). Die Kredit/BIP-Lücke bildet jedoch zunächst nur die Basis für die Berechnung eines Puffer-Richtwerts nach Maßgabe der Vorgaben des § 10d KWG , § 33 SolvV und der Empfehlung ESRB/2014/1, die in der im Methodenpapier beschriebenen Methode umgesetzt wurden. Aufgrund der im Methodenpapier im Detail dargestellten Berechnungsmodalitäten führt erst eine Kredit/BIP-Lücke von 2,00 Prozentpunkten zu einem positiven Puffer-Richtwert. Auf Basis des derzeitigen Werts der Kredit/BIP-Lücke beträgt der Puffer-Richtwert aktuell 0 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags. Er bietet daher für sich genommen keine Indikation für eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. bb) Nach dem Methodenpapier und nach Empfehlung C Nr. 2 ESRB/2014/1 zu berücksichtigende weiteren Variablen deuten aber auf ein zyklisches Systemrisiko hin. Neben den Abweichungen des Verhältnisses der im Inland gewährten Kredite zum langfristigen Trend werden bestimmte weitere Variablen beobachtet, die nach dem Methodenpapier als unterstützende Indikatoren bezeichnet werden und die im Detail auf Seite 13 des Methodenpapiers aufgelistet werden. Die Entwicklung der Indikatoren wird quartalsweise bewertet. Die Liste kann, wie oben ausgeführt, auf der Internetseite der Bundesanstalt abgerufen werden. Bei Betrachtung dieser Indikatoren zeigt sich, dass die Preissteigerung im Bereich der Wohnimmobilien zwar von zuletzt 4,58 Prozent im vierten Quartal 2018 gegenüber dem Vorquartal (5,12 Prozent im dritten Quartal 2018) gesunken ist, nunmehr aber seit 19 Quartalen über dem langfristigen Durchschnitt seit 1991 in Höhe von 2,87 Prozent liegt. Zudem ist das Wachstum der Wohnungsbaukredite von 3,17 Prozent im vierten Quartal 2018 auf aktuell 3,51 Prozent im ersten Quartal 2019 gestiegen. Damit liegt das Wachstum für Wohnungsbaukredite auf dem höchsten Wert seit 2001. Das reale Wachstum der Kredite an nicht-finanziellen Unternehmen liegt im ersten Quartal 2019 mit 4,68 Prozent zwar unter dem Wert des Vorquartals (5,14 Prozent), jedoch seit nunmehr 11 Quartalen über dem langfristen Durchschnitt seit 1991 in Höhe von 1,99 Prozent. Eine Vielzahl von Bankenkrisen ist auf Fehlentwicklungen am Immobilienmarkt zurückzuführen; so zum Beispiel die Subprimekrise. Steigende Immobilienpreise sind ein guter Frühwarnindikator für zukünftige Bankenkrisen.8 Steigende Immobilienpreise gepaart mit historisch gesehen hohem Wachstum der Wohnungsbaukredite erhöhen die Wahrscheinlichkeit von zukünftigen Preiskorrekturen. Sollten die Immobilienpreise stark einbrechen und die Haushalte Einkommenseinbußen aufgrund eines wirtschaftlichen Abschwungs erfahren, kann dies zu vermehrten Kreditausfällen und höheren Verlustquoten bei den Banken führen. Ein historisch gesehen hohes Wachstum der Kredite an nicht-finanzielle Unternehmen kann auf ein übermäßiges Wachstum bzw. Fehlentwicklungen in diesem Bereich hindeuten. In einem wirtschaftlichen Abschwung mit vermehrten Ausfällen bei Unternehmenskrediten würde dies zu steigenden Verlusten bei den Banken führen. cc ) Darüber hinaus belegt in der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vorgenommene Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung weiterer Variablen, das Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos. Dieser Gesamtbetrachtung schließt sich die Bundesanstalt an. Die Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 stellt selber zwar weder eine wesentliche Variable zur Abwendung des zyklischen Systemrisikos dar noch führt sie zu einer zwingenden Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers. Die Empfehlung muss jedoch gemäß § 10d Absatz 3 Satz 3 KWG bei der Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers berücksichtigt werden. Die Bundesanstalt hat die Empfehlung sowie die Ausführungen in der Erläuterung nachvollzogen und diese auch unter Berücksichtigung von Daten bewertet, die erst nach Verabschiedung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 verfügbar waren. Zu den Details wird auf die Ausführungen in den Gründen unter I. dieser Allgemeinverfügung verwiesen. Inhaltlich schließt sich die Bundesanstalt daher den Ausführungen in der Erläuterung zur Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität unter dem Punkt B. II. vollumfänglich an und macht sich diese Ausführungen zu eigen. Auch nach Ansicht der Bundesanstalt ergibt die Gesamtbetrachtung aller vorliegenden Variablen, dass ein zyklisches Systemrisiko zum aktuellen Zeitpunkt vorliegt: Bereits die isolierte Betrachtung der Entwicklung der Kredit/BIP-Lücke deutet darauf hin, dass sich ein zyklisches Systemrisiko aufbaut, auch wenn die Kredit/BIP-Lücke aktuell noch nicht die Schwelle erreicht, bei der auf Basis der gesetzlichen Vorgaben ein positiver Puffer-Richtwert eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers indiziert. Die Kredit/BIP-Lücken nach nationaler und standardisierter Methode bewegen sich dynamisch in Richtung des Schwellenwertes in Höhe von zwei Prozentpunkten. Für Details wird auf die Darstellung unter I. verwiesen. Ab einem Schwellenwert von zwei Prozentpunkten ergibt sich in der Regel ein positiver Pufferrichtwert. Bezüglich der nationalen Methode gilt hierbei: Unterstellt man ein Kreditwachstum in Höhe des aktuellen vierteljährlichen Kreditwachstum (1,14 Prozent) und eine nominale BIP Entwicklung entsprechend der Prognose des Internationalen Währungsfonds9, dann würde dies nach nationaler Methode zu einem positiven Pufferrichtwert im dritten Quartal 2020 führen. Bei einer Entwickelung des Kreditwachstums entsprechend des durchschnittlichen langfristigen Kreditwachstums (1,44 Prozent - Durchschnitt seit 1968) würde im zweiten Quartal 2020 ein positiver Pufferrichtwert angezeigt werden. Nach der standardisierten Methode würde bereits sogar im nächsten Quartal (viertes Quartal 2019) ein positiver Pufferrichtwert folgen, wenn man nach der standardisierten Methode ein aktuelles vierteljährliches Kreditwachstum (1,74 Prozent) oder ein durchschnittlich langfristiges Kreditwachstum (1,40 Prozent - Durchschnitt seit 1968) und eine nominale BIP Entwicklung entsprechend der Prognose des Internationalen Währungsfonds unterstellt. Die Unterschiede im Kreditwachstum im Vergleich zur nationalen Methode liegen insbesondere darin begründet, dass bei der standardisierten Methode ein breites Kreditaggregat verwendet wird, um die Verschuldung des inländischen privaten nichtfinanziellen Sektors abzubilden. Des Weiteren liegt das aktuellste Kreditaggregat für die standardisierte Methode für das vierte Quartal 2018 vor, wohingegen das Kreditaggregat für die nationale Methode bereits für das erste Quartal 2019 verfügbar ist.10 Soweit in der Anhörung Kritik daran geäußert wurde, dass die aktuellen Berechnungen zur Kredit/BIP-Lücke nicht zu einem positiven Pufferrichtwert führen würden, ist anzumerken, dass hieraus nicht folgt, dass eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers nicht erfolgen kann. Die Entscheidung über die Festlegung der Quote des antizyklischen Kapitalpuffers folgt vielmehr – wie oben ausgeführt – dem Grundsatz des regelgeleiteten Ermessens (wie auch vom Europäischen Ausschuss für Systemrisiken empfohlen, Empfehlung ESRB 2014/1). Neben der Entwicklung der Kredit/BIP-Lücke werden sowohl weitere unterstützende Indikatoren als auch andere gegenwärtig als relevant erachtete Informationen bei der Entscheidung berücksichtigt. Das bedeutet, die Entscheidung über die Festlegung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers basiert gerade nicht nur auf der regelgeleiteten Komponente. In der Europäischen Union werden auch in verschiedenen anderen Ländern antizyklische Kapitalpuffer erhoben, ohne dass die regelgeleitete Komponente dies anzeigt. Darüber hinaus sprechen auch weitere in der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität ausgeführte Punkte für das Vorliegen eines zyklischen Systemrisikos: Es besteht das Risiko, dass die Banken die Kreditrisiken unterschätzen. Die gute konjunkturelle Entwicklung in den vergangenen Jahren führte zu sinkenden Kreditrisiken, welche mit einem Rückgang der Risikovorsorge und der risikogewichteten Aktiva für Marktrisiken einhergingen. In einem wirtschaftlichen Abschwung könnte es zu einem Anstieg der Kreditausfälle kommen. In diesem Szenario würden sowohl die Risikovorsorge als auch die risikogewichteten Aktiva steigen und die Eigenkapitalquoten der Banken belasten. Hinzu kommt, dass die Wohnimmobilienpreise seit geraumer Zeit steigen und nach Einschätzung der Deutschen Bundesbank erhebliche Überbewertungen in Städten vorliegen. Hier besteht die Gefahr, dass es zu einer Überschätzung der Kreditsicherheiten gekommen ist. Ein wirtschaftlicher Abschwung kann zu Ausfällen bei Wohnimmobilienkrediten und steigenden Verlustquoten bei Verwertung der Wohnimmobiliensicherheiten führen und so die Eigenkapitalquoten der Banken belasten. Entgegen dem Vorbringen in der Anhörung erfolgt die Festsetzung des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers explizit nicht auf Basis von Vermutungen über aufweichende Kreditvergabestandards. Der Ausschuss für Finanzstabilität argumentiert in seiner Erläuterung zur Empfehlung vom 27. Mai 2019 ausschließlich mit Bestandsrisiken. Bestandsrisiken resultieren aus zurückliegenden deutlichen Preissteigerungen, die nach Einschätzung der Deutschen Bundesbank11 zu erheblichen Überbewertungen in Städten geführt haben. Hieraus ergeben sich substanzielle Rückschlagspotenziale. Ein allgemeiner wirtschaftlicher Rückgang und steigende Arbeitslosigkeit können zu Kreditausfällen führen. Banken, die angesichts der oben genannten Überbewertungen Kreditsicherheiten zu hoch angesetzt haben, drohen in einem solchen Szenario Verluste, da die Verwertungserlöse aus den Kreditsicherheiten möglicherweise nicht hinreichend sind, um ausgefallene Kredite glattstellen zu können. Dieses Teilrisiko wird durch die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers präventiv mit adressiert. Die in der Anhörung angesprochene Umfrage zielt dagegen ganz vorrangig auf die Verbesserung der aufsichtlichen Datenlage zu den Vergabestandards. Die Verfügbarkeit der Daten aus der Umfrage ist daher für die Begründung der Bestandsrisiken und den Einsatz kapitalbasierter Maßnahmen nach Auffassung der Bundesanstalt nicht maßgeblich. Schließlich tragen die langanhaltend niedrigen Zinsen zur Risikolage bei. Hierzu zählen einerseits Belastungen für Erträge der Institute und ein Anreiz zur erhöhten Risikonahme sowie andererseits Risiken in Folge von abrupten Zinsanstiegen bei Refinanzierungskosten und Wertentwicklungen zinstragender Positionen. Soweit in der Anhörung angeführt wurde, dass keine Zinsrisiken bestünden, die eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers rechtfertigten, teilt die Bundesanstalt diese Auffassung nicht. In der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität wird ausgeführt, dass die Summe der beschriebenen und teilweise interdependenten Risiken ein Szenario eines zyklischen systemischen Risikos ergibt. In der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität werden hierbei zwei mögliche Zinsszenarien beschrieben, die in Kombination mit den anderen Risiken ein zyklisches Systemrisiko begründen. Zum einen wird das Szenario eines abrupten Zinsanstieges, zum anderen das Szenario eines langanhaltend niedrigen Zinsumfeldes erläutert. Wie oben erläutert belasten langanhaltend niedrige Zinsen die Erträge aus dem Zinsgeschäft und somit auf längere Sicht auch die Solvenz der Banken. Des Weiteren setzt eine schwache Ertragslage für die Banken einen Anreiz, aufgrund geringer Zinsmargen, Erträge über eine verstärkte Risikonahme und eine Ausweitung der Kreditvergabe zu erzielen. Ein solches Szenario erhöht die Gefahren für die Finanzstabilität. Bei einem Szenario eines abrupten Zinsanstiegs verteuert sich kurz- bis mittelfristig die Refinanzierung und kann zu einem Wertverfall vor allem der zinstragenden Aktiva mit festgeschriebenem Zins führen. Die Bundesanstalt ist aufgrund der in der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität beschriebenen Risiken der Auffassung, dass zyklische Systemrisiken bestehen, die die Finanzstabilität beeinträchtigen können. Die Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers ist eine präventive Maßnahme, basierend auf der Abwägung aller vorliegenden Informationen in der Gesamtschau. Wie auch in der Erläuterung zur Empfehlung dargestellt, sollen makroprudenzielle Maßnahmen im Allgemeinen präventiv wirken und so die Widerstandsfähigkeit der Darlehensgeber gegen unerwartete negative Entwicklungen („Schocks“) stärken. Der antizyklische Kapitalpuffer hat damit den Charakter einer Absicherung für den Fall, dass die beschriebenen Risiken eintreten, mit dem Ziel, dass die Widerstandsfähigkeit der Banken erhöht wird. Die oben aufgeführten und teilweise interdependenten Risiken zeigen, dass ein zyklisches Systemrisiko vorliegt. Sofern ein wirtschaftlicher Abschwung eintritt, besteht bei unzureichender Verlusttragfähigkeit der Banken die Gefahr, dass diese mit bilanziellen Maßnahmen reagieren. Stehen keine ausreichenden Überschusseigenmittel zur Verfügung und ist eine Kapitalisierung durch einbehaltene Gewinne oder Kapitalerhöhungen nicht möglich, sind Einschränkungen bei der Kreditvergabe an die Realwirtschaft nicht auszuschließen. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Vielzahl von betroffenen Instituten gleichgerichtet agiert. 3. Bezüglich der Kalibrierung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags schließt sich die Bundesanstalt den Ausführungen in der Erläuterung zur Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität unter dem Punkt B. III. an und macht sich diese Ausführungen zu eigen. 4. Die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers mit Wirkung zum 01. Juli 2019 (für die Berechnung der institutsspezifischen antizyklischen Kapitalpuffer-Quote anzuwenden ab dem 01. Juli 2020) auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags ist auch verhältnismäßig. Wie oben ausgeführt dient die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers mittelbar der Stärkung der Eigenmittelbasis der Kreditinstitute in Zeiten des wirtschaftlichen Wachstums, um diesen in schwierigen Zeiten durch die zusätzlichen Mittel die Absorption von Verlusten zu ermöglichen und so die Realisierung systemweiter Risiken zu verhindern.12 Hierzu ist die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers mit Wirkung zum 01. Juli 2019 auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags geeignet. Zu Recht hat der Ausschuss für Finanzstabilität in der Erläuterung der Empfehlung festgestellt, dass insbesondere die Erhöhung mikroprudenzieller Mindestkapitalanforderungen zur Abwehr der Gefahr für die Finanzstabilität nicht in Betracht kommen. Mikroprudenzielle Mindesteigenkapitalanforderungen können anders als makroprudenzielle Puffer wie der antizyklische Kapitalpuffer nicht zur Verlustabsorption im laufenden Geschäftsbetrieb der Bank (going concern) genutzt werden und sind daher zur Erreichung des Zwecks nicht geeignet. Die Bundesanstalt schließt sich auch der Aussage in der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 an, dass eine Erhöhung der mikroprudenziellen Mindestanforderungen nicht geeignet ist, um dem zyklischen Systemrisiko zu begegnen. Möglich wäre zwar eine Anpassung sektoraler Risikogewichte zumindest für den Immobilienbereich über Artikel 124 und Artikel 164 CRR . Dies würde aber das zyklische Systemrisiko – wie in der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 richtig ausgeführt – kurzfristig erhöhen und zudem Fehlanreize zur Verlagerung der Kreditvergabe schaffen. Ferner macht sich die Bundesanstalt die Ausführungen in der Erläuterung der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 zu eigen, dass eine Erfassung der zyklischen Systemrisiken über einen institutsspezifischen Säule-2-Zuschlag nicht möglich ist. Denn hierbei handelt es sich um ein mikroprudenzielles Instrument und kein makroprudenzielles Instrument. Dieses stellt als solches nicht auf zyklische Systemrisiken ab. Vielmehr wird bei einem institutsspezifischen Säule-2-Zuschlag auf die institutsspezifischen Umstände abgestellt. Die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers mit Wirkung zum 01. Juli 2019 auf 0,25 Prozent des nach Artikel 92 Absatz 3 der Verordnung ( EU ) Nr. 575/2013 ermittelten Gesamtforderungsbetrags ist darüber hinaus auch zur Zweckerreichung erforderlich. In Übereinstimmungen mit den Ausführungen in der Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität vom 27. Mai 2019 sieht die Bundesanstalt keine milderen, gleich wirksamen Mittel. Selbst wenn die oben dargestellten Ansätze geeignet wären, um dem zyklischen Systemrisiko zu begegnen, würden sie die betroffenen Unternehmen insgesamt nicht weniger stark belasten. Um dem zyklischen Systemrisiko mit mikroprudenziellen Maßnahmen in ähnlicher Weise zu begegnen wie mit makroprudenziellen Maßnahmen, müsste auch in diesem Fall die Eigenkapitalbasis entsprechend gestärkt werden, so dass die mikroprudenziellen Anforderungen insgesamt in gleicher Höhe kalibriert werden müssten. Außerdem sind die Folgen einer Verletzung einer solchen Kapitalanforderung potentiell gravierender, als die Unterschreitung einer Kapitalpuffer-Anforderung. In der Anhörung wurde darüber hinaus die Auffassung geäußert, dass bereits die Eigenmittelzielkennziffer positive Auswirkungen auf die Finanzstabilität habe, da diese auf alle Institute angewendet werde. Soweit dies als Einwand dahingehend gemeint ist, dass eine Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers nicht erforderlich ist, schließt sich die Bundesanstalt dieser Auffassung nicht an. Bei der Eigenmittelzielkennziffer handelt es sich um eine weiche, mikroprudenzielle Kapitalanforderung, die keine unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. Die Ermittlung dieser Kapitalanforderung erfolgt institutsindividuell und sollte daher nicht mit einer pauschal erhobenen makroprudenziell Maßnahme verwechselt werden. Darüber hinaus gehört der antizyklische Kapitalpuffer zur kombinierten Kapitalpuffer-Anforderung (§ 10i KWG ) und hat damit unmittelbare Rechtswirkungen. So greifen zum Beispiel bei Unterschreitung der kombinierten Kapitalpuffer-Anforderung automatisch Ausschüttungssperren. Die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers ist auch nicht deswegen nicht erforderlich, weil die zukünftig zusätzlichen Anforderungen bei der Eigenkapitalausstattung von vielen Unternehmen bereits aus Überschusskapital bedient werden kann. Wie im Vorabsatz ausgeführt, gehört der antizyklischen Kapitalpuffer zur kombinierten Kapitalpuffer-Anforderung nach § 10i KWG . Demgegenüber kann die Vorhaltung von Eigenkapital über die rechtlich normierten Eigenmittelanforderungen hinaus aufsichtsrechtlich nicht ohne Weiteres durchgesetzt werden. Auch im Übrigen sind keine milderen, gleich wirksamen Mittel erkennbar, um dem zyklischen Systemrisiko zu begegnen. Schließlich ist die Erhöhung der Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers auch angemessen. Zwar werden die betroffenen Institute durch die Maßnahme mittelbar belastet, da die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers zur Berechnung der institutsspezifischen antizyklischen Kapitalpuffer-Quote nach § 10d Absatz 2 KWG angewendet werden muss und die betroffenen Institute hierdurch zusätzliche Eigenmittelanforderungen erfüllen müssen. Allerdings werden nach Erkenntnissen der Bundesanstalt die betroffenen Institute nicht übermäßig belastet. Wie in den Ausführungen in den Gründen unter I. dieser Allgemeinverfügung ausgeführt wird, hat die Bundesanstalt hierzu Berechnungen vorgenommen, die ergeben haben, dass die zusätzlichen Eigenmittelanforderungen von den betroffenen Instituten insgesamt getragen werden können, zumal diese nach Erlass der Allgemeinverfügung zwölf Monate Zeit haben, etwaig notwendige Vorkehrungen zur Einhaltung der zusätzlichen Eigenmittelanforderungen zu treffen. Der Belastung der Institute steht zudem die Abwehr schwerwiegender Gefahren für das Finanzsystem als Ganzes gegenüber. Der Angemessenheit der Maßnahme stehen auch die in der Anhörung geäußerten Bedenken nicht entgegen, dass die Maßnahme prozyklisch wirken könne. Wie in der Erläuterung zur Empfehlung des Ausschusses für Finanzstabilität erläutert wird, befindet sich die deutsche Wirtschaft ungeachtet der aktuellen konjunkturellen Eintrübung weiterhin auf Wachstumskurs. Des Weiteren wird in der Erläuterung dargelegt, dass der antizyklische Kapitalpuffer vierteljährlich auf seine Angemessenheit hin überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Dies gilt auch für die zwölfmonatige Einführungsphase des antizyklischen Kapitalpuffers. Daraus folgt, dass die Quote des inländischen antizyklischen Kapitalpuffers quartalsweise angepasst werden und so kurzfristig auf mögliche negative Entwicklungen reagiert werden kann. Die Bundesanstalt ist allerdings weiterhin der Auffassung, dass die Erhöhung des antizyklischen Kapitalpuffers die Widerstandsfähigkeit des Bankensystems erhöht und so die Wahrscheinlichkeit prozyklischer Reaktionen des Bankensystems in einem wirtschaftlichen Abschwungszenario verringert wird. In der momentanen Situation ist nicht ersichtlich, dass der Aufbau zusätzlichen Eigenkapitals negative prozyklische Effekte entfaltet. Die Bestimmung des erstmaligen Anwendungszeitpunkts erfolgt auf Grundlage des § 10d Absatz 4 Satz 1 KWG . Die Frist von 12 Monaten ergibt sich dabei aus § 10d Absatz 4 Satz 2 KWG . Der Adressatenkreis ergibt sich aus § 10d Absatz 1 KWG , § 2 Absätze 9c, 9e, 9g, 9h KWG . Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG ) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ( VwVfG ). Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden. Raimund Röseler Fußnoten